（五）新供给经济学解困：供给优化腾挪城镇化及城乡一体化永续发展空间

如上所述，观察城市均衡规模的平衡点，试图建立在交易红利作用下的网络外部性与拥挤外部性交点，弥合城乡二元结构的关键，在于非对称分工转型阶段后城乡两部门生产力和专业化水平的趋同。至此，最值得注意的要点已不言自明：无论网络外部性还是拥挤外部性，其实在经济运行实践中间都不是一个静态项，而是随着城市规划水平的高低呈现变化；且城乡二元结构弥合过程中，两部门生产力和专业化水平趋同，势必要通过城乡之间所谓的“自由迁徙”来实现，而迁徙是否自由的关键，则恰恰在于随城镇化进程人口不断向城市集中的时期，是否能够达成非常合意的规划，而在实现城市生活有序运行的前提下提供足够巨大的容纳空间。“交易”“自由迁徙”所涉及的中心区不动产、基础设施建设具有较长周期的特点，一旦形成某种格局，还会“自我锁定”某些基本的匹配关系，若以“试错法”的逻辑来解释其结构优化状态的达成，便与实际生活中的客观制约情况相冲突，即“改错”的社会代价将极其高昂，甚至是不可能的——往往只可将错就错在其后的“增量”因素上去“找补”（试观察时隔半个多世纪后，人们以何等沉重的心情回顾北京城建规划“梁陈方案”的夭折，以及当下不得不做的新一轮“京津冀一体化”规划）。虽然缘起是自发的，到了一定集聚度或趋势表现以后，就一定需要“规则先行”式的社会集中规划。在市场对资源配置起决定性作用的运行机制下，单从需求侧进行考察或者不区分需求及供给两侧进行总体考察，都很难解决这一困惑，而若这一其实来自于土地“自然垄断”属性及“市场失灵”的困惑不能解决，那么经典理论探讨所想要达成的经济发展结果也就不能实现。鉴于此，本文认为，必须运用结合发展经济学、制度经济学视角的新供给经济学理论来解困。

新供给经济学强调的供给侧关注，是建立在市场机制于资源配置中总体上起决定性作用的基础上，进而特别要聚焦关注的是需求侧总量视角下和“完全竞争”理论假设下，于非完全竞争的现实生活中难以解决的那些结构性问题。采用新供给经济学的分析视角不难发现，即使市场机制正常运行、甚至是以可达到的最优均衡水平运行，城市中心区许多供给也不能满足需求，这是城市发展中常常遇到的问题，也是难以保障城市有序运行的核心原因。这一矛盾随着特大型城市越来越多，尤其是千万人口规模以上城市在发展中经济体越来越多，“城市病”的种种矛盾也日趋突出而表现得更为不可回避。以汽车这一产品为例，其生产者和消费者构成供给侧和需求侧的两端，按一般理解，汽车的供给数量显然应当与人口数量线性相关，但汽车的更多使用带来的除了产量需求，更重要的是对道路、停车场、加油站等公用基础设施的需求，针对这些需求的供给并不像一般产品供给那样可以随机分割，并通过市场竞争充分提供。市场机制主导下汽车交易行为的增加，不仅对规划当中基于“给了张三就不能给李四”的地皮之上公用基础设施的供给提出了要求，而且也对相关资本供给、能源供给和生态环境可持续供给等等方面提出了一系列相关要求。举一反三，通讯、管道、水电气网状系统，医院学校、产业园区之点状群式布局等等无一例外，都会对城市相关的供给产生综合性要求。这些领域总体协调成龙配套后，不可分割的“一揽子”组合式供给，所运用的基本要素，首先就是基于同一块已既定的国土面积上的自然垄断性质的公共资源——地皮。所以，随着城市发展，由社会权力中心为牵头人作出“顶层规划”的迫切性越来越明显，相关种种不动产配置必涉及的工程，须依“建筑无自由”原则而放入规划的笼子，越来越成为各国实践中的基本事实；规划水准的高低，也越来越成为经济社会发展中所不能忽视而必须超越“交易”“迁徙”眼界，给予特殊对待和处理的事项；“规划先行”“多规合一”也就自然而然已成为并将继续成为人类社会国土空间利用领域的主潮流。在规划领域，实际上我们早已通过各个专项规划试图对国土空间进行统筹使用。例如，国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、土地开发利用规划、生态保护规划，以及公共交通、市政设施、水利、环卫、文教医疗等专业规划，并由各有关部门承担编制、执行，但在诸多因素的共同作用下，这些基于规划全局可用土地的功能区和公共资源配置框架，必然具有非常明显而复杂的结构关系。如何让这些非均质的千差万别的因素得到合理衔接和搭配，是一个典型的在供给侧有机结合实现通盘结构性优化的问题，也正是一个新供给经济学关注视角下，市场机制难以充分发挥作用但又必须与市场机制对接、兼容的领域。显然，通过顶层规划合理安排所涉及的各种要素，为国土的城镇化和城乡一体化永续发展腾挪空间并激发经济增长活力，这一通盘优化问题已成为必须应对的严峻挑战。对于发展中经济体，其挑战亦关联如何克服矛盾凸显、力求跨越“中等收入陷阱”的历史性命题。

四、从中国看顶层规划的供给管理属性

所谓规划，首先就是从地上地下大系统的空间结构入手，通过组织供给来处理生产力结构和社会生活结构中区别对待及通盘协调问题的解决方案。这实质上就是形成综合要素供给体系必须前置的规划供给，并以其带出供给管理的全过程。中国现阶段城乡发展中的经济社会问题，在很大程度上都带有突出的结构性特征，仅仅通过需求侧总量方面的调节和市场自发的要素流动，在国土空间格局优化上势必收效甚微。尤其是城镇化进程中产生的“城市病”等相关问题，更多表现为中心区及周边发展中所面临的瓶颈制约，这种制约的缓解只有通过供给侧有针对性的管理方略和手段，首先是具有统筹安排全局不同要素功能的顶层规划，来争取充分利用发展空间和提高社会综合绩效。

（一）中国规划前瞻性不足、水准不高的表现及影响

中国基础设施与基本公共服务供给在过去几十年的一大教训是规划缺乏前瞻性与有效统筹，主要体现在以下三个方面。

第一，因“顶层规划”层面提前量和统筹不到位，而不得不在短期内重复施工。作为基本公共服务设施的重要组成部分之一，上下水管道系统和类似涵管、光纤等的建设及翻修窘境，近几十年来在全国多个城市最为人们所熟知。这些多埋藏在地下而与城市道路交通系统并行、共存，一旦涉及建设或翻修，需要对城市道路“开膛破肚”。在前瞻性和统筹规划不到位的情况下，各地被老百姓称为“马路应装拉链”的现象屡见不鲜，每多做一次路面的挖开和复原，必多一次为数可观的固定成本投入，同时每一次整修所带来的停水、停电、交通堵塞、环境污染等问题又必然给公众生活带来诸多不便，引发不满和抱怨。与城市道路交通系统并行的地下管道系统通常有自来水、污水、供暖、地热、光纤、光缆等等，各种管网系统在地下盘根错节、错综复杂，且分别归属不同专业管理部门，哪一个系统出了问题，都牵动别家，避免不了动大手术。至于某处立交桥因净高不足而建成使用不到十年就不得不炸掉重建、某个地标建筑因设计不周在短短几年内经历“热闹非凡的剪彩，颇费周章的拆除”过程的案例，与上述情况皆属同类。每次建、每次拆和每次再建，都创造统计上表现“政绩”的国内生产总值（GDP），但总合起来绝不是人民之福，实成民生之痛。除以上市内中心区问题典型案例外，随着中国道路交通的发展，高速公路建设中也明显存在某些前瞻性不足问题。北京最长、最繁忙的干道线路之一——八达岭高速，建成没几年便出现经常性堵车，之后，八达岭高速公路似乎已经不适合称之为“高速”，“一堵九天”的例子使公众视其为畏途而又无可奈何。“沈阳—大连”的沈大高速刚建成时，还有人批评“超前了”，没几年却面对拥堵而不得不全线封闭，让施工力量重新进场全程增建车道，历时一年有余，百姓怨声不绝。“江苏—上海”的沪宁高速，建成没几年就塞车严重，因不敢再用沈大高速封闭施工的加宽模式，改为逐段单边双向行驶在另一边加宽的施工方案，同样怨声如沸。有了这么多的教训，亟应反思，若在修建当初，能够将建设的前瞻性与财力预算安排更多地体现“提前量”，总账要合算得多！实践已反复证明，在基础设施和公共服务设施建设中，既要注意防止过度超前、大而无当，又要防止提前量不足、反复折腾。但这几十年最主要的教训是来自于提前量不足方面，原想可以紧打紧用节省一些，结果是很快落伍，不得不折腾，反倒劳民伤财。

需要说明的是，不时听到有人批评中西部欠发达地区高速路建设超前了，因为“路上空空荡荡，没有几台车”，但需对此从全局规划视野认清，高速路作为准公共产品客观上需要在全国尽快成网。这个网在东部发达地区可以密一些，在中西部欠发达地区可以稀疏一些，然而一定需要成网。由此才能以这种准公共产品性质的基础设施服务于支持欠发达地区加快发展，调控、缩小区域差异，因为“要想富，先修路”正反映了通路、通高速对于相关欠发达地区加快发展的先导性和支撑性。路刚开通时，主要是外面的车辆去这些欠发达地区收土特产等，但会带入商品经济意识和市场观念、示范作用，其后本地一些“能人”会加快原始积累过程并仿效着经商与创业加工，也会由租车跑生意发展到自己买车做生意，路上行驶的车辆也就会越来越多。

第二，轮次间供给满足需求的区间较短而不得不频繁升级。基本公共服务设施“需求供给双方达到均衡”，意味着该基本公共服务设施恰好满足公众真正所需。如按照时间序列在一定时期内连贯观察，基本公共服务设施的供给相对于需求，大体上呈现这样的轨迹：伊始表现为需求高涨，政府着手组织供给，总规模适度大于需求，或至少使供给与需求达到均衡，其后需求又高涨，下一轮供给侧的条件建设不得不再度开始。若前瞻性较高，从“供给大于需求”过渡到“需求供给双方均衡”的区间持续时间较长，下一轮供给开始的时点可以较晚，在全周期内公众满意度较高，从长期看其综合性绩效水平也较高，但对于每一轮次的集中投入规模要求亦较高。任何供给主体的投入能力都是有限的，所以这种设施条件建设只能分轮次逐步“升级换代”地进行。由于规划水准和前瞻性不足是主要问题，中国目前基本公共服务设施建设项目施工后，供给满足需求的时间段较短，这在一定程度上表现了初级阶段国力支撑较弱，而同时也往往反映着前瞻性不到位，从现象上表现为短期内便需要扩建或重建，并以公众满意度的损失等造成社会代价。首都机场扩张工程二十几年内不得不上马三次，就是典型案例之一。

第三，部分地域配套事项明显滞后，使综合效益无法如愿发挥。转轨时期基本公共服务设施前瞻性欠缺的另一个突出表现，是配套要素到位相对滞后。例如，某些城市近年目标规定下的棚户区改造和保障房建设能够按时竣工，但部分地区供暖、燃气等配套系统并未随之落实；在廉租房、公租房小区内，居民子女入托和入学、老人赡养以及就近就医等问题，也未得到配套解决；在一些边远县、乡镇和欠发达地区，政府“金”字号工程既已落实，各项补贴转入“人头卡”内，但居民因缺乏金融网点而难以取现的情况也时有发生。所以，在基本公共服务设施落实的概念内，需要有关于必需配套事项的长远打算和足够的前瞻性分析与安排，才能因地制宜、发挥建设项目的正面效应，真正满足民生所需。基础设施和基本公共服务条件建设缺乏前瞻性带来许多问题：一是重复建设造成资金浪费，提升规模时往往需要更大规模资金支持；二是对社会公众生活带来不便与不满，包括反复施工对公众生活的负面影响、供给滞后使公众满意度降低；三是为“寻租”增加机会，甚至导致“越寻租—前瞻性越差—越不规范—越易寻租”的恶性循环等等。

（二）经济赶超战略实施中的城镇化迫切要求顶层规划

以上规划前瞻、统筹不足的问题，实际上正是经济赶超战略实施中城镇化滞后于工业化的突出表象之一。城市诞生伊始，大都是“孤岛”式的存在，城市的较小规模决定了对规划没有过高的要求，且城市之间看似都是规划者可轻易利用的广阔空间。然而，城市作为经济增长的引擎，会粒子加速器式地见证要素利用中乘数效应的实现、反复实现和更快实现，引擎动力带动下的经济社会产生的量变和质变，促使城市群落的生态问题快速显见。城市绝非一个封闭系统，而是一个开放的巨系统：城市发展所需的要素不仅来自其系统内部，而且来自外部，这个外部开始是指相邻区域，后来随着全球化时代的到来而重注新内涵，扩展至更大得多的地理范围；城市发展所产生的无论正外部性或是负外部性，都产生着至关重要的影响，这种影响可以是将固体垃圾排入城市周边的农村，可以是将雾霾吹进海洋对岸的国度，也可以是将技术扩散至落后的城区或将创新的产品交换至农村。与现代城市规划起源时期不同，这种内部颇具成长性、外部广泛联系性的城市生态系统，恰已构成了中国城镇化进程的最重要背景，而中国在此阶段上显然已不适合再走发达经济体曾经走过的、在较落后技术基础上、在较缓和交互影响背景下所践行的规划老路。此外，中国极为特殊的基本国情所形成的多方约束，也决定了经济赶超战略下的中国城镇化必须从顶层通盘把握。

第一，中国城镇化进程面临作为最大发展中国家弥合二元经济走向“共富”过程的严峻现实挑战。由于自然和历史原因，中国是世界上最大的多民族城乡二元经济体。改革开放以来，虽力求通过首先允许一部分地区、一部分人先富起来而走向共同富裕，但意愿中的“共富”进程明显滞后，并由于主要的制度变革尚未到位，城乡二元特征仍然十分明显，区域差距和居民收入及财富差距有所扩大。最发达的东南沿海、北上广中心城市景象堪比发达国家，而广大中西部的一些地区则形似贫穷落后的非洲国家。如何将城乡、区域差距和居民收入差距、财产差距保持在各方面能够承受的范围内，已形成一种严峻的挑战，并将深刻地影响和连动发展进程中的供给环境与机制优化问题。

第二，中国城镇化进程中必须考虑“半壁压强型”的巨大能源、环境、空间压力约束。在“胡焕庸线”所提供的重要认识线索下，中国高度集中于东南沿海一带的人口密度、汽车空间密度及能源空间消耗密度等，形成了明显的“半壁压强型”资源、能源耗用及相伴随的环境压力。加上前些年“压缩饼干式”和粗放式外延型经济发展阶段中超常规的高峰期密度提升系数，再加上中国资源禀赋条件决定的基础能源“以煤为主”伴生的异乎寻常的环保压力，势必引发高压力区和高压力阶段上基础能源禀赋结构叠加而成的中国“升级版”可持续发展面对的矛盾凸显。其所形成的“非常之局”，使得以供给管理“非常之策”调整结构、优化供给环境、释放增长空间的任务，越发迫切和不容回避。

第三，“中等收入陷阱”历史性考验阶段。“中等收入陷阱”作为一种全球统计现象，是真实世界中的“真问题”，更是一个在中国“十三五”及中长期经济社会发展过程中关乎现代化“中国梦”命运的顶级“真问题”。基于1962—2013年全球数据，对成功跨越“中等收入陷阱”经济体的路径进行研究，可得到相关结论：成功者跨越“下中等收人陷阱”期间GDP增长率均值则至少为8.50%，跨越“上中等收入陷阱”持续时间均值为15.9年，这期间GDP增长率均值为5.08%。中国前面跨越“下中等收入陷阱”持续时间为14年，GDP增长率均值为9.87%，表现不错，但今后在“十三五”及中长期将面临跨越“上中等收入陷阱”的严峻考验。国际经验还表明，中等收入经济体成员在试图摆脱“下中等收入陷阱”和“上中等收入陷阱”的过程中，不乏出现“晋级—退出—再晋级”的反复。中国如何避免这种问题，顺利走出“中等收入陷阱”的潜在威胁，又伴随有国内外一系列矛盾纠结和棘手难题，特别是渐进改革“路径依赖”之下制度性“后发劣势”的可能掣肘。这是摆在决策层及全体国民面前一道严肃的历史性考验课题，并对优化供给环境和机制提出了重大要求。

中国中等收入发展阶段所强调的规划，即“顶层规划”，与西方所研究的规划学范畴相较，应是比城市规划、区域规划更高层次的通盘规划安排，是在囊括事无巨细的规划学所研究范畴基础上，加入更丰富的经济学认识、带有国情针对性和追赶—赶超战略目标的全套开发安排，实际也是一种“以非常之策破解非常之局”的重要制度安排与设计方案供给。区域规划一般分为以城市为中心的区域规划和以整治落后地区、开发资源为目标的区域规划，相关的国土规划、主体功能区规划、都市区规划、城市群规划等类型，实际上从要素、对象、关系等方面显示城市规划的内容层次。而与先“自然发展”、再针对性规划的西方发达经济体不同，中国目前城镇化所处的时代背景和国情约束势必要求总体上的规划先行，这里所指的规划绝非仅停留在城市规划或者区域规划层面，而是综合各个维度需要覆盖一切相关因素的顶层规划。进而，这种规划绝非各特定子规划由各部门制定后简单捏合就能“内洽”的，特别应当注重其打通各项的逻辑联系，在规划学基本原理基础上，特别注重经济学相关理论成果的融汇。在所有相关因素的通盘考虑下，政府应力求从供给侧优化视角搭建大系统控制框架，为达到“多规合一”的高水平规划提供可行路径。

（三）顶层规划过程正是设计与组织供给管理的过程

基于新供给经济学的分析框架，“规划”的实质可被重新定义为：从国土空间结构着眼，通过组织供给来处理生产力结构和社会生活结构中区别对待及通盘优化协调的过程与方案，即通盘供给管理的过程与蓝图。规划中必然涉及并覆盖产业结构、技术经济结构、功能区间结构、企业布局产业集群结构、物流中心与网络结构等等生产力结构，一旦其基于国土空间布局的厂房、路网、地下管网等不动产的落地及相关要素的投入得到实现，就自然而然地再难以随时随意实现自由流动与调整。在城市产生和发展的自然过程中，这种空间上的选择起初都是市场主体本身决策，且在规模效应、聚集效应等的作用下，市场主体的规模结构、产业的技术结构等都在不断发生变化。同时，市场个体在生产、交换、分配、消费过程中形成的空间布局结构，伴随需求的产生以及供给的回应而形成初级阶段的试错式调整，在城市发展过程中还随经济增长自发形成富人区与贫民窟的分隔等等，但很快会有试错不能解决的难题出现，人口激增后环境恶化。个体理性却自发地形成了布局上的集体无理性，城市中各类不动产布局失当的矛盾问题不断累积。在社会实践中，通常便以不得不出手的政府运用带强制性的旧城改造、城区扩大、城市重建等规划活动来作出重新安排，进而实现生产要素的有序供给，减少发展过程中的成本与制约。这实质上就是一种供给管理中掌控空间布局结构的过程。这一点在发展中国家的特殊性更为突出，因为发展中国家已可得到借鉴先行国家相关经验教训的“后发优势”，可以自觉有意识地从一开始就把这种空间上的结构选择主体明确为政府。在实践操作中表现为，地方为达成经济发展目标所进行的招商引资等，是在政府已经通过的国土开发等相关规划基础上进行的；与此同时，产业的培育、技术进步的推动、经济区域的协同发展、企业空间位置布局可能产生的聚集效应等等，实际上都建立在当地政府相关规划的基础之上。不仅如此，与生产力结构相关的市政基础设施结构也必须被囊括在规划范畴之内，从住宅区布局到交通、供电供热、给排水、文教卫生、生态环境等配套系统的建立健全，越来越带有包罗万象的特征。这就对全局视角下的顶层规划提出了更高要求。从中国与国际经济社会发展实践来看，不论多么细致的专项规划，若不能实现供给侧的多种规划有机结合及合理衔接、匹配，必不能达到供给优化的目标。

回顾新供给经济学对“供给管理”的定义及其内涵的阐发，作为与经济学理论框架中“需求管理”相对应的概念提出的这一概念，合乎逻辑地强调于供给侧机制中多样化而理性的政府作为，特别注重与政府产业政策、区域政策等相关联的结构优化，强调增加有效供给的宏观调控，也包括有针对性的财政政策、货币政策供给以及制度供给。顶层规划的过程是供给管理的过程，顶层规划正是应当作为供给管理的重要手段来加以认识和定位。