（四）顶层规划这一供给管理活动的牵头主体应是政府

西方社会以及中国学界，不乏对于政府充当规划主体角色的怀疑与抨击。“我发现整个20世纪，不仅仅是现代文明摧毁了前世留下的大多数建筑结构，在我们和过去之间挖掘了一条宽宽的鸿沟，而且更糟的是，在每一个大陆，我们都采用了一种毁灭性的文化，这预示着我们将丢失更多。”作为纽约市地标保护委员，安东尼·滕明确表示在权力、贫困、政治等因素的影响下，以政府作为规划主体造成城市保护无力。不仅如此，西方规划学某种意义上正是起源于对政府作为城市规划主体无力亦无意解决大量贫民窟等社会问题的质疑。如彼得·霍尔所言，“城市规划运动早期的许多远见，尽管不是全部，都源于在19世纪的最后数十年和20世纪初盛极一时的无政府主义（anarchism）运动……当这些理想付诸实践时，往往是讽刺性地通过他们所憎恨的国家官僚机构来实施的”，至认为城市规划就是具有无政府根源的性质。但其后的各国实践，却大同小异地走上了不得不依仗政府作用处理规划问题，即由政府运用其强制力在牵头形成规划后予以实施，是已形成的全球主要经济体的通行做法。

与西方发达国家相比，中国更是如此不同，在由计划经济转向市场经济的同时，全面践行经济追赶—赶超战略，在社会主义市场经济体制认识中将市场由“基础性”升为“决定性”作用的进程中，国民经济黄金增长期的工业化飞速推进，同时暴露出城镇化的滞后及其水平的低下。这种经济发展显然是超越自然过程的发展。基本国情势必将供给优化手段中的顶层规划推上至关重要的位置，也势必将顶层规划的供给主体锁定为政府牵头。

顶层规划是市场失灵领域的供给，这一失灵决非表现在需求侧无力，而是基于土地的自然垄断和不动产布局调整的极高成本，而无法便捷形成供给的回应机制及其优化结果，表现为结构性问题的瓶颈制约，十分有必要由政府进行针对性的供给管理来统筹协调。综合来看，“城市病”等等如仅以市场作为基础、以企业主体为依托，会因为眼界过于微观而落入竞争式试错的僵局，无法解决总体布局的高水平合理性问题，如基础设施规划的协调性与打足“提前量”问题，水、电、气等等多种网管的“准公共产品”式充足配置问题……因此，顶层规划的制定是在多种综合要求之下成为政府（针对跨区域规划则更多是指中央政府、针对跨国规划则是指各国政府协调）必须牵头承担的重要职能。当然，在顶层规划下，势必有更多细分的城市规划、专项规划、专业规则等等，表现形式必然是一般已成既成事实的“建筑无自由（少自由）”式的管束、审批之类。当然，这些顶层规划框架设计及供给优化原理下的布局，也必须与市场机制的充分发挥作用兼容和对接，其规划实施过程，也越来越需注重PPP式的通过市场机制、更多发挥市场主体作用来进行公用设施建设等的机制建设。

五、从国际典型案例看规划供给管理的实践及实现路径

在国际和历史双重视角下，世界诸多著名城市区域的规划都颇具借鉴意义。综合看来，无论城市规划、都市圈规划或是区域规划，国际案例可证实“多规合一”的顶层规划作为供给管理的重要手段，能够通过实现供给侧的优化来化解经济增长和发展过程中已经产生或即将产生的诸多结构性问题。

（一）从规划到顶层规划的巴黎供给管理案例：奥斯曼规划及“奥斯曼”回归

正如爱德华·格莱泽所言，“纽约是一场有些混乱但十分精彩的爵士乐即兴演奏会，杰出的音乐家们对于他们身边正在发生的事情只给予了最微不足道的关注，而巴黎则是一首精心创作的交响乐”。巴黎这座城市的规划工作多年来被全球各界奉为典范。巴黎得益于两次大型综合规划工作：一是19世纪拿破仑三世统治时期奥斯曼男爵主持的对巴黎的重建；二是1966年戴高乐时期保罗·德罗维耶主持的对巴黎的改造。其中，后者更是对现代城市规划树立了标杆。

奥斯曼主持对巴黎的重建，总结有四个关键要素，即法治框架、旧格局的破除、迎合时代感的交通体系重建、公共空间的创新。巴黎很早就有关于土地利用的法规，且在1589年制定了建筑法规，相关规划设计（比如建筑的高度限制）都必须在法治框架下进行，尽管有批评认为这对整体重建工作带来限制，但这也使得相关工作在可循边界内得以顺利开展。为了破除旧格局，奥斯曼拆除了圣日耳曼德普莱街区的修道院、监狱，且砍伐了卢森堡公园的一部分树木，将这些区域纳入整体规划方案。在电梯还没有出现的年代，奥斯曼大量使用了当时较高的建筑，并通过修建更宽、更直的街道来适应公共汽车和蒸汽火车的发明使用。布洛涅森林公园等公共空间的创新，为市容市貌加分不少，同时也为居民提供了追求更为健康生活方式的环境条件。

1966年的改造发生在饱经二战之苦后的巴黎，与奥斯曼花了17年的长时间代价不同，保罗·德罗维耶仅用7年就完成了改造。此次规划充分体现了对前瞻性的考虑，以及于大区域内综合地、整体地体现了各专项规划的有机结合。巴黎此次改造的特点可总结为四个方面：第一，未来人口的预测。在规划之前，规划组对人口进行的预测是预计20世纪巴黎地区的人口将从900万增加到1400万～1600万之间。第二，待建区域的划定。在人口大幅膨胀预测结果基础上，规划组认为应当划定一个巨型区域，作为改造巴黎的待建区域。第三，建设模式的选择。在巨型尺度上，规划组没有严格模仿霍华德·阿伯克隆比在大伦敦模式中创建的卫星城模式，而是采用斯德哥尔摩式的卫星城模式，在更大的区域、以更大的尺度来开展。紧邻内城西侧的拉德芳斯作为最大的一个卫星城，至今都是巴黎都市圈内最著名的区域之一。第四，交通系统整体布局。由于准备在大区域范围内创建巨型卫星城市，交通系统的整体布局成为整个规划是否能够成功的关键，实际上，这也正是此次巴黎改造的亮点和核心所在。由于规划地域广袤、涉及人口众多，保障城市运转效率的关键在于公交是否能够实现高效，巴黎规划并建成的是当时世界范围内最为先进的高速交通系统，具有通勤铁路的特点，可以在短时间内长距离地运输旅客，从而使巨型区域规划之下的卫星城之间及其与内城中心成功融为一体。巴黎的整体改造规划中，交通系统建设方面开支巨大，公路总费用达到290亿法郎、中心区公共交通费用达90亿法郎。与此同时，大区域规划下新住宅的建设、办公楼及购物中心等等的匹配，为经济社会发展产生了巨大的不动产溢价乘数效应。

（二）产生于顶层规划的巴西利亚：静态与动态理性看待两极评价

尽管巴西利亚于1987年12月7日已被联合国教科文组织确定为“世界文化遗产”，但因其近似准柯布西埃的特性，其总体规划经常得到近乎两极的评价。对巴西利亚的负面评价主要集中在这座城市的规划建造过于“乌托邦”，没有进行相关的人口预测、经济发展分析、土地使用规划，甚至没有模型和制图，交通运输、阶层固化等细节问题的不良处理，也为城市规划带来了一些负面评价。然而，持赞赏态度者认为，对巴西利亚规划的评判更应放在当时所处的历史背景中，巴西利亚为当时巴西加快内地开发和经济社会发展贡献巨大，且不可否认的是，在卢西奥·科斯塔对其的规划之中，土地利用分工明确、功能清晰、布局合理，便于组织居民生活。作为城市设计史上的里程碑，巴西利亚几乎是在“一张白纸”上对居民区、行政区、建筑物等作出通盘设计规划，还匹配建立国家公园、阿瓜斯·埃曼达达生物保护区、依贝格和加瓦萨瓦多自然保护区、圣巴尔托罗摩和德斯科贝托环境保护区等自然景观，集中体现了城市和谐并全面彰显了城市总体规划的强大与有效。

从较狭隘的两极评价中跳出来看，巴西利亚这一原本只有20万人口的城市，经过总体而言成功的城市规划吸引了大量人口，迅速成长为巴西四大城市之一，是依靠顶层规划实现的。这种规划并非像世界许多城市那样主要进行旧城区的改造，而是在近乎“白纸”式的土地开发区建造一座行政中心功能为主的新城。正如世界遗产委员会评价所言，“城市规划专家卢西奥·科斯塔和建筑师奥斯卡·尼迈尔设想了城市的一切”。巴西利亚的规划正体现了经济发展规划、国土规划、功能区规划、生态环境规划的有机结合，是所谓“多规合一”的现实版典范。然而，与此同时，值得我们注意的是，相比旧城区改造规划，巴西利亚新城的创建显然具有更大的空间优势，基于此进行的科学布局与想象力的发挥，在极小程度上受到限制，这是全球许多待改造城市都并不具备的先决条件。此外，没有哪一次规划能够一劳永逸。随着新城的成长，人口、车辆、住房以及诸多配套设施的需求和供给系统势必更加错综复杂，比如现阶段看，巴西利亚的交通规划，已经由于过多的车辆而与当初所建高速公路期待的高运转效率出现了矛盾，诸如此类的发展矛盾未来还可能在方方面面出现。

（三）多轮顶层规划下的日本：经济赶超下城镇化的典型范例

东京是全球人口承载量最大的城市区域之一，其及周边所承载的人口规模高达3600万之多，但这个在全球范围内不多见的大首都、超大型城市，同时也是全球生产效率最高的城市区域之一。

通盘看，日本共进行了五轮“全综”规划，每一轮都是典型的顶层规划，通过供给管理有针对性地化解发展中不断产生的结构性问题，焕发整体经济社会增长和发展的活力。第一，1947—1973年日本经济经历高速增长的黄金期，年均增速在9%以上，1960年前后，日本重化工业高速发展，沿海工业带形成。基于“国民收入倍增计划”中提出的“太平洋工业地带构想”，引发太平洋沿岸与非太平洋沿岸之间的矛盾。1962年，以地区间均衡发展为目标，日本开始进行全国性综合开发计划（简称“一全综”），通过规划东京、大阪、名古屋、北九州四大工业基地在地方层面的扩散，试图达到缩小收入差距、区域差距、实现国土均衡发展的目标。第二，1969年日本通过第二次全国综合开发计划（简称“新全综”），在发展相对稀疏的地区，规划建立了大工业基地、大型粮食基地和大型旅游基地，推动劳动密集型工业产业向太平洋沿岸集中。“新全综”囊括通盘的网络规划（包括信息通信网、新干线铁路网、高速公路网、航空网、海运网等）、产业规划（包括农业基地、工业基地、物流基地、观光基地等）和生态环境规划（包括自然保护、人文保护、国土保护、资源适度开发等）。通过信息网络和交通网络成功连接“城市点”，实现了“城市面”的战略性整体开发。第三，1977年日本以“三全综”主要对居住问题进行顶层规划，以同时推动历史及传统文化复兴、自然与生产生活和谐、抑制人口与产业向大城市集中等为规划内容，建立新的生活圈，为第三产业的健康发展培育良好环境，地方经济得以振兴。第四，1987年日本的“四全综”以分散型国土开发规划和交通网络规划相配合，以顶层规划有效缓解了东京发展极化问题。“四全综”是加速日本“后工业化”进程浓墨重彩的一笔，在国土规划的基础上要求：全面铺设交通网，建立“全国一日交通圈”；全面铺设通信网，切实提高各个中心的连接能力；全面铺设物流网，以高效的物流服务加强中心之间的连接；在广域、圈域内同时建立社会治理网络，全面防范社会安全问题。可以说，“多规合一”的顶层规划推动和保障了日本多中心的过渡与实现。第五，日本1998年全国综合开发计划是由“硬件”建设向“软件”建设转变的标志，在既成规划网络和布局基础上，以行政、居民、志愿者组织、民间企业为合作规划主体，进行了生产、生活环境的全面提升。

（四）顶层规划下所完成的供给管理是经济增长与发展的关键之一

以上典型国际案例首先证实，无论是在老牌发达国家法国的首都巴黎，还是通过后发追赶最终成功实现赶超的日本，或是同为发展中国家巴西的首都巴西利亚，无论是城市规划还是区域规划，关键时点所开展的重大规划，供给管理的主体都是政府。殊途同归的选择再次向我们印证了一个结论，那就是中国在以经济建设为中心的历史阶段，尤其是经济赶超战略践行中攻坚克难的发展阶段，顶层规划的牵头主体只能是政府，这一.点毋庸置疑。

本文所选取的巴黎、巴西利亚和日本三个典型案例，其顶层规划供给管理过程最终达成的具体目标各不相同。从巴黎的案例来看，供给管理的具体手段是以政府为主体进行的城区重建和改造，其有效地、针对性地解决了战后工业化建设进程中，大量移民和农村人口无处安居、住房短缺、配套设施不齐全、缺乏改建空间、土地资源利用率不高等一系列当前发展已经存在及后续发展可能面临的经济社会难题。尤其保罗·德罗维耶主持完成的城市改造，是一个典型的立足于更高层面、针对更大区域、融汇了各个专项规划的供给管理解决方案，最终将人口、不动产、资源能源、土地等诸多要素进行了空间上的重新分布，并通过专项规划成功建立了空间分布相对分散要素的联通机制。与巴黎的旧城改造不同，巴西利亚较为极端地体现了通过顶层规划这一供给管理过程，能够从供给侧完成“城”的建造和“市”的搭建。在“城”的建造方面，巴西利亚独特的建筑风格得到世遗组织的褒奖；在“市”的建造方面，则颇具极端色彩地突出印证了新供给经济学所强调的“供给创造需求”能够成为现实，在规划这一供给管理过程完毕之后，相关链条上的要素得以在短时间内涌入、运行、互动、发展。中国最值得重视的通过顶层规划供给管理实现发展优化的典型案例当属日本，同样顶着经济赶超战略实施中先行工业化与滞后城镇化错配的压力，日本坚持通过五轮“全综”系列规划逐步理顺了供给侧发生结构性问题的关键要素，“全综”这一名称及其实际内容，也就是我们所强调的“多规合一”的顶层规划。沿时间纵轴综合来看日本的各次顶层规划，其接续之间呈现出鲜明的螺旋式上升特点，这也印证了通过供给管理对解决供给侧结构性问题、真正实现供给侧优化的动态特点与动态平衡规律性。

特别具有价值的细节是针对人口要素的处理。无论是巴黎极大扩充自身辐射区域后通过高效率的通勤交通维持原中心城市的高效率、日本通过建立交通网络实现人口要素流动的畅通，还是巴西利亚并不完美的公路规划致使城市运行出现阻滞而遭到诟病，交通运输系统无疑都是城市运转效率的保障，同时也是区域发展、大城市功能优化的前提条件。从国际经验来看，在四通八达、密度足够且立体化的网状公共交通，以及交通运输体系建立和运营过程中，以现代化交通工具提供人口与要素便捷流动功能的落实，是提升城市承载能力的重要基础支撑条件。

六、“规划先行、多规合一”顶层规划的供给管理对策建议

中国现阶段必须先行且走向“多规合一”的顶层规划至少应考虑环境、层次、逻辑和模式四个方面。

（一）环境：实现法治框架下的规划先行

规划必须从全局、长远视野注重经济社会发展的生态演进。在践行经济追赶—赶超战略过程中，发展中经济体更应注重城镇化与加速工业化匹配方面特别应当打出的“提前量”。这种前瞻性之意，并非在于所有规划都要在精确科学预测下做到丁一卯二、严丝合缝，而是科学打出有弹性的“提前量”。这就要求顶层规划，一方面做到避免规划中缺乏前瞻性而导致很快出现严重供给短缺所引发的试错式沉没成本，另一方面做到可放可收。例如，巴黎虽然在1966年规划前期进行了人口预测，从而划定了巨型规划区域范围，但实践中，1969年突然爆发的经济危机和人口变化使原计划不得不重新调整，八个新城中的三个被取消，⑯其余的也相应缩小了规模，这样的调整并没有对整体规划造成过大的影响或阻滞，通盘规划只是缩小规模，而大部分综合功能仍然得以实现。

经济社会发展尤其是高速发展进程中，最大程度上避免“试错—改错”巨大社会成本的有效手段就是“规划先行”，所有项目建设都应当建立在具有前瞻性、力求高水平的科学规划基础之上，法律所规定的规划权的行使绝不能独断专行、率性而为、朝令夕改。顶层规划关系一个经济体通盘的经济增长和社会发展，尤其可说是关系到发展中经济体能否实现赶超战略目标，具体内容涉及一个经济体国土范围内从城市到农村的所有区域，在落实中涉及土地开发利用、生态环境、文教卫体、交通、市政、水利、环卫等各行各业的各个方面。