（二）层次：打开制度结节，开展先行的多轮顶层规划

现阶段，中国尤其应当在多轮顶层规划开展之前打开行政审批制度结节，达成“多规合一”的合意结果。截至目前，“行政审批制度改革”显然已经涉及到更深层的系统性、体制性问题层面，要从“减少审批项目的数量”推进至“真正使审批合乎质量要求”。真正达成法治化、系统化、标准化、信息化、协同化、阳光化，就必须结合“大部制”改革，实现政府职能机构的协调联动。除了提高行政法制程度，顺应精简机构的要求之外，更要扩充动态优化设计，以后择时启动整个“大部制”框架下的、行政审批的国家标准化工作，而后联通“规划先行，多规合一”相关工作的开展。多年来相因成习的、由不同部门分头处理的国民经济发展规划，形式上可以具体化到国土开发、城乡建设、交通体系、环境保护、产业布局、财政跨年度规划等等，都应该纳入“多规合一”的综合体系，并基于全国统一的行政审批信息数据库和在线行政审批平台的有效连通，矫治多部门管规划、“九龙治水、非旱即涝”的弊端，提高政府决策的信息化和整合水平，并实现业务流程的优化再造。这样一个系统工程，设计不可能毕其功于一役。

经济社会是不断发展变化的，城市规划和区域规划，某一次的规划都做不到一劳永逸。尤其就中国的经济社会发展现状而言，所有发展中出现的矛盾和问题亦不可能通过某一次顶层规划全部解决，势必要通过动态处理结构性问题的多轮顶层规划逐步落实、解决。但每一轮顶层规划都应当建立在基于现状对未来进行力求科学预测的基础上，应积极利用先进信息技术（例如云计算和大数据）进行国土开发功能预测、人口预测、产业发展及结构变动预测、资本增长及流动预测、各项需求的预测等，对人口数量和结构、产业总量和结构、环境压力和制约等等做到心中有数，再将这些合理地打上“提前量”，纳入城建、交通、文教卫体、市政、水利、环卫等方面规划的考虑，从而最大程度上避免沉没成本的发生、指导各种要素有序流动与功能互补，以及提高增长质量、社会和谐程度和发展可持续性。

（三）逻辑：基于要素分类对“多规合一”的内在把握

立足于中国目前所处的中等收入发展阶段，沿经济增长与经济发展这一线索思考，如何通过顶层规划实现供给侧各项要素安排的统筹协调、结构优化，是“规划先行、多规合一”的目标所在。经济增长要素可分为竞争性要素和非竞争性要素，前者包括土地、劳动力和资本，后者则随第三次科技革命的爆发在以往所强调的技术和制度基础上，增加了信息。除了这些经济增长的动力要素以外，某一经济体发展过程中还存在制约要素，主要包括财政三元悖论制约、社会矛盾制约、资源能源制约、生态环境制约等。顶层规划，显然就是将以上经济增长要素与经济发展制约要素全部纳入系统考虑的、一种通过供给管理实现供给侧优化，从而促使经济活力最大化的手段。竞争性要素具有效用分割式专享、仅供有限使用的特点：土地要素总量固定、可流转其使用权但不可流动其形态；劳动力要素可流动、有变化，但其变化具有代际特性与职业粘性；资本要素可变化且可流动，但“一女无法二嫁”。特别值得注意的是，在经济增长中，土地要素对经济增长产生贡献的效应往往与交通网络有关，交通网络越发达，土地要素对经济增长作出有效贡献的能量（经济上可量化为“级差地租”）就越大。科技创新与制度供给，则大体或完全属于效用不可分割，受益无竞争性的“公共产品”。随着经济发展，无论采用发展经济学中所强调的弥合二元模式的城乡一体化这一说法，还是采用规划学中所强调的区域性、大都市圈或城市群这一说法，都是体现城市自身形态的升级。而这一升级于经济增长的要素支持效应方面，实际上就是特定国土空间上环境承载能力、多元要素流通能力、合意配置能力等等实实在在得到的提升。除了数量增长以外，国内外经济学家持续追踪的研究已经不断印证和揭示着非竞争性要素的重要作用，以技术、制度和信息构成的非竞争性要素更多决定着质量增长的实现。技术的发明创造即人们所称的创新，其主体正是劳动力（人力资本）要素，在国内外学者对城市的相关研究中不难发现一个共识，那就是人与人思想交流碰撞中产生的智慧火花通常是创新产生的先决条件，而顶层规划下制度的通盘安排实际上决定着这种碰撞产生的机率，信息互联互通的程度则决定着多大范围内的智慧可以出现碰撞和同一范围内的智慧可能产生碰撞的次数。最后，经济发展的相关制约要素则决定着经济增长要素在多大程度上能够顺利发挥作用，顶层规划中应当尽量通过合理的供给侧安排缓解经济增长制约。

本文所强调的“多规合一”，实际上包括国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划、生态环境保护规划，以及文教卫体、交通、市政、水利、环卫等专业规划，即专项规划涉及的方方面面。从专项规划上看“多规合一”，城市通盘规划中的交通规划决定着城市的运转效率。由于能够切实缩短空间距离，城市交通规划同时也是都市圈、城市群规划是否能够形成的关键所在。城市生态环境规划目标在于，通过规划实现人工生态、自然生态、环境保护与经济发展的有序组合和平衡，在稳态中实现城市和谐、高效、持续发展。城市生态环境规划在工业化时期，首先是体现制约特征，因为生态环境达标是劳动力再生产和社会成员生存与发展的基本条件，是不能击穿的底线，在后工业化时期，则颇具更高层次追求特征（如人文、生态视角的“望得见山，看得见水，记得住乡愁”）。

（四）模式：锁定不同发展阶段每轮顶层规划的主要矛盾

经济社会发展的不同阶段，其所面临矛盾的紧迫性会有所不同。“多规合一”的顶层规划下，每一轮顶层规划都应当首先锁定解决当时面临的主要矛盾。经济发展实践从国外经验来看，首先应当解决的矛盾就是在原有产业布局基础上进行均衡性区域规划。就中国现状看，东南沿海以长江三角洲、珠江三角洲为代表的工业地带已然形成，东、中、西部发展不均衡，城乡发展不均衡。顶层规划首先应当考虑的是工业化相对落后地区增长极的培养、工业化中等发达地区城市点的扩大以及工业化发达地区城市辐射力的增强，这势必要求通过国土规划、产业布局规划、交通规划、环保规划及专项规划的合理衔接、合理搭配，形成有效合力。中国广袤土地上，经济发达程度还没有达到所有城市点能够广泛实现便捷连接的阶段，势必要针对工业化程度不同的区域进行规划中重点的区别对待。

针对工业欠发达地区，可启动依托当地资源禀赋建立差别化工业基地的规划项目，工业化水平的提升势必吸引更多人口入驻目标城市，因此目标城市应根据工业、产业发展规划预测未来的人口增长、收入增长，并针对劳动力数量、人口结构及居民收入的预测，有针对性地配以交通、文教卫体、市政、水利、环卫等方面的专项规划。

针对工业化中等发达地区，可启动以几个“城市点”共同带动“城市面”的一体化规划发展。这一轮顶层规划，是基于由几个“城市点”所划定的大区域共同构成“都市圈”，而其最终追求的发展目标则要形成“城市群”式的均衡发展。以中国现阶段经济社会发展的案例观察，“京津冀一体化”就是这一阶段必须优化顶层规划的典型。北京“大城市病”已非常突出，其周边的河北地区某些方面却在全国范围内甚至属于落后地区，显然有协调化、均衡化的必要和可用空间。这一类型的顶层规划，应特别注重“网络”和“网状结构”这一概念的应用及落实。交通运输网络是“一体化”规划中的首要关键，地铁、公路、城际铁路等的供给全面跟进，能够实实在在地缩短附属中心与原城市中心之间的空间距离。就中国目前通信网络、物流网络已然近乎全面建立且正趋健全的状况看，是否能够如愿建立高速便捷的交通运输系统，落实到居民交通成本的降低，是“一体化”式顶层规划能够合意实现的必要条件。空间经济学和制度经济学原理所阐述的交易费用成本及红利，对于原本住在大城市的居民而言，红利是远远大于成本的。此外，就发展经济学所强调的发展和改革释放的红利而言，大城市的居民能够更快、更多、更好地享受，也是人口集中于大城市的重要原因。然而，对于人口已达2300万以上的北京市而言，城市运转中所面临的问题绝非再建几条环路可以解决，势必要突破现有格局，建立“大首都圈”。以北京市、天津市为点，以外围的河北省为一体，在顶层规划中疏解首都非核心功能，确立卫星城式的“副中心”所在地、所承担职能等等。在既有信息网络、物流网络的基础上，首先通过高速交通运输体系的落成提升“京津冀”区域空间上的整体性，缩短“副中心”、边缘区与主城中心的空间距离。与此同时，应当在“副中心”等区域全面落实国土规划、产业规划、功能区规划、公共交通规划、住宅区规划等一系列规划有机结合的顶层规划，完成新城建设。在这一点上，中国“京津冀一体化”进程其实颇具与巴西利亚建设相类似的优势，河北地区作为北京和天津两大直辖市的外围，一直以来发展相对落后，固安等连片开发的快速发展与原有开发不足直接相关，也显示了超常规改进的潜力，疏解首都非核心功能给出旧城改建较大空间，有利于科学、合理的顶层规划下城市群综合功能的实现。在新城建设的过程中，则应当特别注重为未来发展预留动态优化的空间，同时可在预算约束线以内尽量高水平地加入对建筑设计规划、自然生态规划与人文保护规划的创新。

针对几大片工业化发达地区，应在着力推动产业结构转型、优化升级的过程中灵活掌握因地制宜的都市圈、城市群规划模式，以最大程度上提升这些地区的辐射面，提振大都市圈以及大都市圈构成的城市群模式下聚合效应的产生。如前文所述，现代城市的产生和发展是生产力不断集聚的结果。城市在诞生伊始数量少，相互之间影响小，而随着城市自身规模扩大、数量增多，已形成或未形成都市圈的几个甚至更多数量的城市，在地理区位、自然条件、经济条件、贸易往来、公共政策、交通网络等多重作用因子下，会逐步发展形成一个相互制约、相互依存的统一体。中国目前较为典型的城市群包括沪宁杭地区、珠三角地区、环渤海地区等，这些区域已经形成的“一体化”态势，需在进一步发展中高水平制定区域层面贯彻总体发展战略的顶层规划，至少应把在区域内会产生广泛关联影响的产业发展、基础设施建设、土地利用、生态环境、公用事业协调发展等方面的规划内容有机结合。

七、结语：供给侧优化的实现与经济增长潜力、活力释放

以供给管理优化推动“规划先行、多规合一”的顶层规划的功能实现，至少能够从以下几个方面进一步激活中国经济的增长空间。第一，产业布局优化能够通过聚集效应提升要素投入产出效率。第二，城市承载能力的提升能够切实缓解城镇化中“城市病”因素的制约，一方面能够容纳更多生产要素的共存，另一方面能够给予相关生产要素良性互动的合理空间，从而使全要素生产率的提升成为可能，比如主体功能区的合理配置、产业孵化园区的建设和高新科技的勃兴等。第三，“多规合一”能够消除“九龙治水、各自为政”的低效、不经济弊端，使要素安排更为合理，各项运转费用节省，制度运行成本降低，提升经济社会综合效率，并给予多元化观点碰撞带来创新的更大空间，以更好的环境条件允许市场机制和投资活动充分发挥作用，增进经济活力。第四，优化能源结构、减少资源浪费及减少代际负外部性。顶层规划能够有效促进能源资源使用结构和方式的优化，最大程度提升前瞻性并减少能源、资源浪费来缓解发展中的能源、资源瓶颈制约，并降低代际间负外部性。第五，减少治理成本、缩小贫富差距及降低经济社会发展成本。“多规合一”能够实现以更加良好的城乡一体化布局降低社会治理成本，并有助于缩小贫富差距、避免助推收入阶层固化、减少社会安全隐患、提升公民幸福感等，以最大程度提升供给体系的能力、质量和效率，减少经济发展中社会矛盾摩擦所带来的负面影响。