信访是我国公民向上级政府和管理部门表达利益诉求的重要形式,对于弥补因科层管理造成的组织体系内部参与和表达渠道不畅,发现和解决问题效率低下等弊病有积极作用,是维护公民合法权益、促进社会良性运行和协调发展的重要制度设置。2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《信访工作责任制实施办法》,强调要从进一步落实党政机关及其领导干部、工作人员信访工作责任的角度入手,推动信访源头治理,促进社会和谐稳定。从源头上解决信访问题是信访治理的理想状态。所谓信访源头治理,即是从易于发生信访问题的热点、难点和重点领域入手,强化政府职能职责,夯实信访工作基础,积极回应基层群众合法利益诉求,将信访问题消灭在萌芽状态。作为信访治理重要主体的各级政府来讲,它们既是群众遭遇困难时的求助对象,也是有序社会秩序及群众合法利益诉求的守护者。从这个意义上说,促进各级政府职能部门履职尽责,落实信访工作责任制,是推动信访源头治理的前提条件。近年来,成都市深入推进信访工作制度改革,通过着力打造阳光信访、责任信访和法治信访,在落实信访工作责任方面进行了有益探索和实践,为构建和谐稳定的经济社会发展环境作出了积极贡献。

一、推进阳光信访,重塑信访制度的社会整合功能

从当前我国信访制度的起源来看,它是一种秉承群众路线的国家制度安排,旨在通过搭建社会参与的制度化渠道,实现国家与社会的有机联系。显然,发挥信访制度的上述功能,前提是要确保群众有足够多的渠道反映诉求,维护个人合法权益,乃至参与公共事务治理。为应对现代网络信息技术快速发展所带来的挑战,成都市加强了信访信息化建设,打造了集投诉、查询、服务、监督、分析、管理于一体的阳光信访信息化平台,群众可通过网络提出诉求、预约领导接访、查询办理结果、进行满意度评价等。为及时解决群众反映的问题,成都市还搭建了三级联动视频接访平台,实现了市、区(市)县、街道(乡镇)三级视频接访全覆盖和互联互通。市、区(市)县、街道(乡镇)三级当值党政领导在每周的固定时间通过视频接待预约来访群众,来访人可与各级领导干部就相关问题展开直接对话。视频接访中解决和限时解决的信访信息,都将按照规定录入信访信息系统,利益相关者可在网上查询办理情况。运用“互联网+信访”思维打造的阳光信访体系是由书信、电邮、电话、走访等传统信访渠道向现代网络信访的转变,打破了传统信访工作模式的封闭性,实现了信访事项受理、办理和督办全过程的公开,有利于及时就地解决群众的合理诉求,从而更好地发挥信访制度的社会整合功能。

二、推进责任信访,构建信访工作责任体系

对于上访群众而言,通过信访寻求解决问题的行动本身表明了其对政府的信任,这就需要强化信访工作体系内部的责任意识,及时解决群众的合理诉求。近年来,成都市通过强化领导责任、逐级责任、属地责任和主体责任,构建“四位一体”的立体式责任体系,不断夯实信访工作的基础。一是通过推行领导接访包案制度,促进各级领导干部认真落实 “一岗双责”,形成了一级抓一级、层层抓落实的信访工作格局。二是出台《成都市信访工作约谈、责任倒查和追究制度》,对信访领导责任体系进行了明确界定,要求从事前、事中、事后不同阶段入手推进信访矛盾的化解;对失职、渎职行为的严格约谈和追责机制进一步压实了各层级责任,促进承办单位规范化的处理群众信访诉求。三是强化属地管理,加大基层排查力度,充分整合信访、公安信息等平台,加强对信访重点和难点领域的信息预判和风险预警,及时排查和化解矛盾纠纷。四是建立由信访工作任务较重的职能部门集中进驻的群众接待中心,通过信访工作流程再造,实现了“一站式接待,一条龙办理,一揽子解决”,不仅降低了信访群众的成本,而且提高了信访工作效率和群众满意度。信访工作责任体系是分解重大信访问题风险的有效举措,只有各级职能部门严格落实责任,才能实现将信访问题解决在基层,避免出现越级访和重复访等乱象,从而实现真正意义上的源头治理。

三、推进法治信访,明确信访治理路径

党的十八届四中全会明确提出要“把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”,表明我国信访制度正式进入法治化建设阶段。为推进信访法治化建设,成都市出台了《关于逐级负责链条式调处信访事项的实施意见》,在细化明确各级各部门信访工作责任的基础上,规范了信访工作程序,推动责任单位按照法定权限和法定程序行使权力、履行职责,确保群众信访事项及时得到依法解决。打造信访责任体系和阳光信访体系就是为了引导信访群众依法理性信访,构建法治化的信访秩序。那么,对于恶意破坏信访秩序的越轨者的惩处就显得尤为必要。鉴于此,成都市大力开展非访专项治理,严格落实《依法处理违法上访行为的实施意见》,依法打击违法上访行为,在维护公共权威的同时,树立了依法信访的价值导向。加大信访制度改革力度,将信访纳入法治轨道,不仅是依法治国的内在要求,也是在社会转型时期妥善处理国家与社会关系,构建现代国家治理体系的必然路径。只有坚持法治信访,才能清晰界定各类信访主体之间的权责边界,达成高效、有序的信访治理秩序。

信访源头治理不但要通过规范透明的程序和履职尽责的责任主体来确保信访制度功能的发挥,更要坚持法治化的路径来保障其永续活力。在社会主义民主政治体制日益健全的当下,国家与社会已形成良性互动的格局,现代法制体系已成为处理社会矛盾冲突、维护社会秩序的坚定基石,人民也拥有了合法的利益表达和政治参与渠道。信访制度改革的方向应是进一步明确信访制度的功能定位,充分发挥信访在密切联系群众、促进社会公平正义、强化中国共产党执政合法性基础方面的作用,同时要剥离信访制度所承担的社会动员、政治参与和冲突化解职能,破除“信访不信法”的治理困局,实现权力运行的制度化与信访治理现代化。